在戰國七雄中，秦國是公認的貫徹法家學說最爲徹底的國度，這在很大程度上，是由於秦國原來處在西周宗法體系中的邊緣，傳統的文化和制度約束較少。但是，如果不是秦孝公碰上了商鞅（時爲衛鞅），而後者恰是負有一套當時最爲功利也最爲徹底的法家思想與操作體系的人，秦國也未必註定會成爲角逐中的勝利者。秦孝公的堅定支持，使得商鞅能以殘酷而堅決的方式，在秦國徹底地擊垮舊貴族的抵抗，確立一套獎勵耕戰與嚴刑峻法並行的軍國體制。由於這套體制對於秦國的強盛確實有立竿見影的效果，所以秦孝公的繼任者雖然不喜歡商鞅，報復性地使商鞅變成自己思想體系的犧牲品，但卻將這種國家體制甚至思想都繼承了下來，使得秦國能夠最終掃平六國，一統天下。
秦朝是帝國體制的首創者，其皇帝制度、官僚結構、行政體系和迅捷的交通信息網絡，都成爲後世制度效法的基本模板，但是作爲“大一統”帝國的某些內涵，比如從戰國時期承襲下來的軍國社會結構、缺少文治精神的嚴格的苛法治理方式、“以吏爲師”的教化模式等等，卻在後來轉化爲一種制度的隱性成分，雖然一直陰魂不散，但卻不再佔據政壇主流，而這些內涵在當時恰恰成爲秦朝的一種特色。
一、皇帝制度的確立
自春秋以來，隨着君權的分量逐漸加重，各國君主開始在名號上做文章，楚國率先突破諸侯公、侯、伯、子序列的侷限，自稱爲王，跟原來的宗主周王齊列。到了戰國時期，各國君主先後都變成了王。進入戰國中後期，七雄中的強者已經不滿足於王的稱號，於是有了秦與齊並稱東西帝的提議。後此議雖寢，但秦國的帝制建構卻已經進入軌道，待到秦始皇嬴政親手翦滅以他的相父呂不韋爲首的集團，不顧母親的情面剷除膠毒集團之後，嬴政已經變成了中國歷史上權力空前集中、至少在形式上可以不受任何制約的君主。
“六王畢，四海一”，滅六國、大一統之後，建設新的王權體制進入議程，嬴政命羣臣“議帝號”。丞相王綰、御史大夫馮劫、廷尉李斯在與諸博士商議了一通之後報告，秦王嬴政的功業已經超過古之五帝，而五帝之前有三皇，天皇、地皇和泰皇，三皇以泰皇爲最尊，所以建議嬴政給自己加號爲“泰皇”。由於泰皇已經有“人”稱過，嬴政在此建議的基礎上，取“三皇”一個“皇”字，摘“五帝”一個“帝”字，合起來成爲“皇帝”，自己是“始皇帝”，以後傳之二世、三世乃至萬世。在“皇帝”名號誕生的同時，還建構了一整套皇帝獨享的符號和禮儀體系，皇帝自稱曰“朕”，其命曰2“制”，令爲“詔”，皇帝的命令文告從此有了專有名詞，這種專有名詞後來到西漢時期又發展出“策”與“敕”，與皇帝名號一同延續下來。另根據“五行”與“五德”相配相應、循環運行的道理，嬴政和他的謀士們認爲自己代周而興，周爲火德，則秦應爲水德，故服色旌旗尚黑。此外，皇帝制度還應該有相應的後宮制度、繼承製度和宦官制度，只是由於項羽的一把火，秦朝留下的典章太少，所以這方面一向語焉不詳。
從秦朝皇帝制度的建構看，至少有三點是明確的：第一，雖然秦對儒家學說不感興趣，但其制度建構的元素卻依然是西周以來的禮儀典章，甚至包含了儒家一向尊崇的三皇五帝，從這個意義上講，秦朝的政治文化依然與西周以來的典章禮儀文化有某種關係，事實上，秦朝制定朝儀以及封禪之禮，都曾寄希望於儒生。第二，自春秋戰國以來的各種學說的發展，也影響到了制度的生成，比如陰陽五行學說。事實上，不僅秦始皇的相父呂不韋主持編撰《呂氏春秋》時雜涉旁收，就是不久後開始執行焚書坑儒、思想禁錮政策的秦始皇，也同樣擺脫不了春秋戰國時期百家學說的影響，有意識地利用各種學說爲自己服務，他的思想禁錮政策實際上並不針對朝廷，而是指向民間。第三，這時被推崇的法家思想，對於制度建設還缺乏形而上的理論支撐，所以秦始皇們在從事制度建構時，不得不雜涉旁收，未免使其制度存在內在矛盾和缺陷，比如對皇帝制度“德政”的認可，與秦朝的現行政策就相牴牾；承認五德循環的思想與皇位傳之萬世的設想也相矛盾。
二、剷平貴族政治，實行社會等級流動化
剷平貴族政治的舉措，從商鞅變法時就已經開始了，國家的爵位不再世襲，一切以軍功和農業生產的業績爲準。統一後，六國的舊貴族被強行遷徙到秦地，從而使其失去財富和社會根基，化爲平民。整個社會基本上只存在兩種人，一種爲黔首，即平民，一種爲官吏和軍功爵位獲得者。在這兩大羣體之外，是由刑法體系產生的大量的刑徒（實際上是無償的勞動力）。平民的主體是農民，他們以一家一戶爲單位，被嚴格地編制在半軍事化的什伍結構之中，不得隨意遷徙，同時要爲國家服兵役和勞役，並提供各種賦稅。但是他們是具有法定資格的平民，可以通過事功升爲官吏和有爵位者。同樣，官吏和有爵位的人雖然有田產，甚至擁有僕役和佃戶，但只要犯了過失，或者說皇帝認爲他們犯了過失，那麼他們所擁有的一切都會被剝奪。中小的軍功貴族還可以以爵位贖罪，位於高位的人，恐怕連這一點都不可能。3從秦始皇到秦二世，原來開國的第一代大軍功貴族和位列三公的大臣，都遭到了滅頂之災，王綰、王翦、李斯、蒙恬等莫不如此。
李斯被刑前對兒子感嘆，現在我們想要牽黃犬出東門去攆兔子也不能夠了。典型地反映了這一社會現實：哪怕位至丞相，一旦“犯了罪”，則求爲平民而不可得。
三、郡縣制與官僚金字塔
關於統一以後實行什麼樣的統治結構，秦朝的最高層有過一場爭論。丞相王綰等主張復舊，回到西周的封建制去，而李斯等人則堅持實行郡縣制，秦始皇採納了李斯的意見。雖然這不過是秦國制度的合理延伸，但卻意味着從此以後，間接統治的封建制結束，直接統治的帝國時代開始。在大一統的帝國框架下，最高統治者對國家的統治是藉助官吏實現的，官吏被分成中央和地方兩個系統，從低級到高級，形成一個官僚的金字塔。所有的官吏可以說都是皇帝的僱員，官僚制內的官吏設置，主要是根據職務的需要安排的，相應的職務具有相應的俸祿和待遇，擔任相應的職位，就有相應的俸祿和待遇，不擔任就失去這一切。
秦朝的中央官制是從戰國時期的官制衍生而成，依然帶有西周王畿官制的痕跡，如錢穆先生所說，官員從職掌上看像是皇帝的家臣（參見錢穆：《中國曆代政治得失》，6頁，北京，三聯書店，2001。），但是西周王畿官員大多是諸侯和其他有封地的貴族兼任，而秦朝官員則沒有封地，是皇帝的僱員，官職意味着一切，所以他們是職業官僚，而他們所在的官僚體制不僅所擔負的行政責任比之西周時代要大得不可以道里計，而且容易形成具有獨特品質的治理系統，不僅僅是皇帝個人意志的工具，還有自身的運行邏輯。
秦朝的中央官制分成三個臺階，第一層由丞相、太尉和御史大夫（兼副丞相）組成，即後世所謂的三公。丞相是君主的主要助手，負責幾乎所有的國家事務（以行政爲主），太尉是君主的主要軍事顧問和參謀，也可以在出徵時擔任軍隊首領，御史大夫主管對官員的監察，是中央和地方監察系統的首領，負有保障官僚體系正常運轉、尤其是保障官僚系統忠誠可靠的職責。三者互不相屬，各自開府，尤其是丞相，他的府就是一個無所不包的中央政府。三公在分工上各有所側重，互相牽制，防止專擅、獨大，從而保障了君權的絕對權威，可以說形成了中國古代政治體制中獨特的皇權下的行政、軍事和監察的三權分立結構。第二層由這樣一組官員組成：奉常，掌管宗廟禮儀；郎中令，掌管公堂掖門；廷尉，主管司法刑獄；治粟內史，掌管農4業賦稅；典客，掌賓禮；宗正，負責皇族宗親的管理；衛尉，負責宮門戍衛、宮廷的保衛；太僕，掌皇家出行的輿馬；少府，掌管山海池澤之稅。這些官員，即後世所謂的九卿。與九卿同列的還有前後左右將軍。九卿從職務上看，基本上是圍繞着皇帝和皇家事務設置的，其中只有廷尉、治粟內史更多地具有公共管理的性質，因此，這兩個職位明顯要比九卿中的其他職務更重要。第三層由更低一層次的官員組成，他們有：將作少府，掌宮室修建和修繕；詹事，掌皇后太子家事；中尉，負責京師的戍衛；主爵中尉，負責管理列侯事宜；五宮中郎將，負責皇帝出行的儀仗；諸博士，在禮儀問題上備顧問。這些官員，即後世所謂的列卿。 小說.中國政治制度史導論（第2版） 最新章節第9章 法家帝國——秦(1) 網址:html/5/5157/