第6講 關於人大監督的幾個問題_四、人大監督的歷史與現狀

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四、人大監督的歷史與現狀

先說一段人大監督的歷史。應該說,人民代表大會的監督工作其源頭可以上溯到1954年以前的人民代表會議時期。那時的監督主要體現爲聽取和審議批准政府的工作報告和預決算報告,也包括涉及重大問題的各種專項工作報告。在那個時代,監督權往往是與決定權聯繫或重疊在一起的,監督權還沒有完全從決定權中分離出來。在人民代表大會制度正式建立以後的人大制度初創時期,也有這種情況。從1954年9月到1957年6月,是人大監督工作開展最好的時期之一。全國人民代表大會開始審議國民經濟中長期計劃,並認真審議預決算,同時還聽取和審議了國務院關於治理黃河的規劃。全國人大常委會則進行了經常性的監督,三年共舉行89次會議,聽取“一府兩院”報告31個,並多次就報告做出決議。其中國務院總理周恩來親自向常委會作報告或議案說明就達17次,並親自表態接受代表對國務院工作提出的批評。地方人大的監督工作也很活躍。1954年8月召開的北京市人大一屆一次大會原定5天,但代表討論熱烈,批評意見也不少,毛澤東知道後親自提出可以多開兩天,尤其是要鼓勵大家把批評的話說完。同時,在這一時期,還開創了代表視察制度,它由張治中先生提出,得到毛澤東的首肯。在這一時期,還對如何開展人大監督進行了多方面的探索,劉少奇、周恩來、鄧小平、董必武等領導人都發表了很好的意見,包括實行黨政分開、建立專門委員會、設立地方人大常委會等重大意見都提出來了。那時大家思想比較解放,甚至有領導提出人大會議可以揭露政府工作中的缺點,有偏激一點的意見也沒關係,甚至提出應該允許唱對臺戲等。這種對人大制度的自覺與自信的心態應該說比我們現在還要好些。到反右派鬥爭之後,整個人大建設和人大工作都發生了滑坡,監督工作更不例外。原因在於前幾年的許多好做法、好建議受到批判,代表和委員許多人被打成右派,致使人人自危,只能是明哲保身了。沉默不語或者歌功頌德,成爲多數人的行爲準則,在這種形勢下監督當然也就無從談起了。到“**”時期,人民代表大會更是被掛起來靠邊站了。

這種情況直到十一屆三中全會以後纔得到轉變,特別是1979年地方人大設立常委會之後,人大監督隨着人大整個工作有了長足的進步。首先,重視並逐步開展了憲法和法律監督,包括建立規範性文件備案審查制度、仿效和推廣地方人大率先開展的執法檢查、支持並督促地方和部門糾正違法行爲。其次,逐步改進和加強了對“一府兩院”的工作監督,聽取和審議專項工作報告成爲制度,加強了對預決算和經濟社會發展計劃執行情況的監督,並在受理申訴控告檢舉方面做了大量工作。比如,20世紀80年代全國人大常委會接受的信訪件每年可達10萬餘件,北京城區一個區人大常委會每年的信訪件也可達大幾百件。再次,監督手段和監督形式得到豐富和發展,包括詢問和質詢、特定問題調查、罷免和撤職等監督形式得到不同程度的開創性運用。這裡特別值得一提的是地方人大常委會在監督方面的不斷創

新推動了整個人大監督的進展,包括執法檢查(1983年遼寧瀋陽市人大常委會)、法律法規實施後評估(2008年北京市人大常委會)、實行執法責任制(1986年河北景縣人大常委會)、工作評議(1985年遼寧岫巖縣人大常委會)、述職評議(1982年黑龍江肇源縣)、案件監督(1987年遼寧省人大常委會就此立法)等都是地方人大的創造,而許多法律規定的剛性監督形式也都是在地方開始運用起來的,包括第一個官員罷免案(湖南省人民代表大會罷免副省長)、第一個質詢案(廣東省人大常委會質詢國土廳)等都發生在地方。

當然,這個時期的人大監督也存在一些需要探討的問題,其中最主要的問題就是有些監督工作不夠規範。爲了推動人大監督工作,也爲了解決監督中的一些問題,1986年中央就提出建議制定監督法,併成立專門班子開展調查研究進行起草。1993年後喬石委員長(八屆)多次提出要抓緊制定監督法。1996年全國人大常委會黨組向中央提交了起草監督法的報告,經中央原則同意後正式成立了起草小組,並先後寫出七稿。李鵬委員長(九屆)上任後,繼續推動此事並列入了當屆立法計劃。之所以這樣慢,從外部環境看,既有與政治體制改革程度如何相適應的問題,也有高層認識不夠統一的問題;從全國人大機關內部的想法看,也有起草一個什麼樣的監督法問題,是等條件比較成熟時起草一個像模像樣的真正管用的監督法,還是爲了趕時間起草一個不怎麼管用的監督法,也是一個頗難抉擇的問題。正是在這種背景下, 1993年、1999年、2000年分別出臺了加強執法檢查、加強預算審查、加強經濟監督的單行決定。2006年出臺的各級人大常委會監督法,列舉了七種監督形式,有些地方人大創造的監督形式,比如工作評議、述職評議、案件監督等,儘管在全國人大常委會報告和其他文件中曾經多次予以肯定並多有點贊,但卻沒有列入,這應該是一個不小的遺憾。

以上是說人大監督的歷史。

再說說人大監督的現狀,包括經驗與問題兩個方面。先說經驗。回顧這段歷史,我認爲,人大監督的經驗主要有三條:一是黨委給力。這一點在現行體制和文化背景下對人大監督具有決定意義,凡是人大監督搞得比較好的地方,首先是黨委重視、支持、給力的結果。總體來說,地方黨委對人大監督工作是重視和支持的,但往往由於工作繁忙,很難有時間和精力去主動地思考這方面的問題;人大應該主動考慮,主動請示彙報,爭取黨委支持。二是府院自覺。就是作爲人大監督對象的“一府兩院”,對人大監督具有比較高度的自覺意識,自覺接受監督、自覺配合監督、自覺落實監督。應該說,在這方面一般說來,兩院接受監督的意識比起政府來要更加自覺一些。當然,黨委也好,“一府兩院”也好,對於人大來說,還是外在的因素。我們主要還是應該着眼於內因,即人大自己做得如何。所以,這第三個方面的經驗,就是人大有爲。這是講人大常委會在人大監督問題上有見解、有智慧、有技巧、有作爲。這裡包括常委會領導的想做事會做事,包

括全體組成人員的認真履職,也包括廣大代表的積極努力,還包括常委會機關工作人員的服務保障能力。從我個人從事人大工作的經歷來看,作爲人大常委會領導,對於人大監督工作應該把握有理(於法有據於事有理)、有利(於黨委政府工作有利)、有節(有所節制適可而止)三原則,就能有所作爲。

談人大監督的現狀,也不能不談到其中存在的問題。我認爲,問題主要表現在三個方面:一是認識上還不夠到位。這個認識不到位,既包括黨委、人大、“一府兩院”的,也包括社會輿論的,現在都存在某種程度的不到位的問題。當然,主要的還是黨委和人大自身的認識不到位。這與我們國家傳統上長期缺乏權力監督的思想資源有關;也與現實中缺乏對人大制度的深入認識有關。地方黨組織對人大制度這個共產黨民主執政、依法執政的平臺對於執政黨所具有的重大意義,目前認識上也尚未完全到位。從2015年北京各個區縣黨委書記關於人大發表的言論來看,有一個比較大的變化,那就是對人大制度、人大工作、人大建設的看法普遍有提高。就監督來說,有位區委書記就說過,加強人大監督,不是說要與“一府兩院”唱對臺戲,但也不能總是和風細雨,監督要有力度,要有辣味。這反映了人們的認識正在起變化,正在向好的方面變化。二是上法律也不夠到位。有關監督的法律不配套、不銜接、不具體,尤其是缺乏監督的後續法律救濟手段。首先是法律不配套。比如,法律規定全國人大及其常委會有監督憲法實施的任務,但是並沒有對具體的憲法監督法律(包括違憲審查機構)予以保證,這樣憲法監督也就很難落實。比如,憲法規定了公民的許多應該享有的自由權利,但是並沒有具體的法律予以保證,這樣當公民權利受到侵犯的時候,也就沒有適當的可以進入司法程序的法律條文來進行司法救助。其次是法律不銜接。比如,法律規定“一府兩院”的工作報告要經過代表大會批准(這種批准既是人大決定權的行使,也是人大監督權的行使),但是法律並沒有規定如果這些報告未獲批准應該隨即啓動什麼程序採取什麼措施,以至於當着這種情況真的出現的時候人大就面臨無所措手足的尷尬(2001年瀋陽市人民代表大會沒有通過法院報告)。再次是法律不具體。比如,新修訂的預算法較之過去有很多地方細化了。但仍有很多地方不夠具體。比如,預算法規定“各級預算的編制、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制”。但對如何落實,並無規定;比如,預算法規定“各級預算應當遵循講求績效和收支平衡的原則”,但並沒有就建立和完善績效預算管理制度、推行績效預算等做出進一步的規定。這裡僅僅是舉一個例子,類似的不具體不細緻的情況是很多的,法律大而化之、籠而統之,就給實施帶來了很多困難。三是工作不到位。基本上是柔性監督爲主,很少運用剛性監督手段。其原因一方面在於黨委對人大監督特別是剛性監督的支持力度不夠,另一方面也由於人大自身對監督“一府兩院”有畏難情緒,而且監督的力量、手段和經驗都極爲不足。這種情況導致的結果就是柔性監督不管用,剛性監督不敢用。

(本章完)

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第7講 關於人大代表工作的幾個問題_三、代表履職服務工作第9講 人大制度在北京區縣的實踐_二、區縣人大在北京的實踐情況第13講 關於加強縣鄉人大工作和建設的幾個問題_二、關於做好代表選舉工作第7講 關於人大代表工作的幾個問題_四、代表履職保障工作第9講 人大制度在北京區縣的實踐_二、區縣人大在北京的實踐情況一、加強縣鄉人大工作和建設的意義、要求和原則二、關於人大工作:加強立法工作,加強監督工作,特別是要加強預算監督第10講 關於鄉鎮人大的幾個問題_一、鄉鎮人大的歷史沿革八、關於加強代表工作之二:建立代表履職激勵和約束機制問題第14講 從羣衆路線到人大制度_五、人民代表大會制度是解決脫離羣衆問題的制度保證第3講 關於代表履職的幾個問題_一、代表職務與代表履職第4講 關於地方立法的幾個問題_六、地方立法的程序(運作)第9講 人大制度在北京區縣的實踐_三、人大制度在北京區縣實踐中的幾點體會第4講 關於地方立法的幾個問題_四、地方立法的權限第7講 關於人大代表工作的幾個問題_四、代表履職保障工作參考文獻:第10講 關於鄉鎮人大的幾個問題_三、關於鄉鎮人大在實踐中的一些新探索第4講 關於地方立法的幾個問題_一、地方立法的定位第8講 人大制度在北京實踐中的若干問題_一、關於工作理念:對人大制度應有敬畏之心四、地方人大常委會行使重大事項決定權的程序第12講 十八大報告中的人大問題_四、我對人民代表大會制度的前景展望第7講 關於人大代表工作的幾個問題_六、關於充分發揮代表作用問題第4講 關於地方立法的幾個問題_一、地方立法的定位第10講 關於鄉鎮人大的幾個問題_三、關於鄉鎮人大在實踐中的一些新探索第3講 關於代表履職的幾個問題_二、代表在會議期間的履職結語:第十四屆人大常委會工作的新進展和新思考第10講 關於鄉鎮人大的幾個問題_三、關於鄉鎮人大在實踐中的一些新探索第1講 人民代表大會制度的理論與實踐_一、人民代表大會制度的歷史與發展三、地方人大常委會行使重大事項決定權的原則三、關於工作主題:提高常委會會議質量,落實常委會會議效果第9講 人大制度在北京區縣的實踐_一、地方人大中的區縣人大第9講 人大制度在北京區縣的實踐_一、地方人大中的區縣人大第6講 關於人大監督的幾個問題_引言:監督—從毛澤東的“窯洞對”說起第4講 關於地方立法的幾個問題_八、地方立法的形式第6講 關於人大監督的幾個問題_四、人大監督的歷史與現狀四、地方人大常委會行使重大事項決定權的程序第6講 關於人大監督的幾個問題_四、人大監督的歷史與現狀參考文獻:第3講 關於代表履職的幾個問題_二、代表在會議期間的履職第2講 關於地方人大常委會的幾個問題_二、地方人大常委會職責繁重第4講 關於地方立法的幾個問題_三、地方立法的主體第3講 關於代表履職的幾個問題_二、代表在會議期間的履職第4講 關於地方立法的幾個問題_十一、北京立法工作中的幾點做法第3講 關於代表履職的幾個問題_二、代表在會議期間的履職四、人民代表大會制度60年的主要不足第10講 關於鄉鎮人大的幾個問題_一、鄉鎮人大的歷史沿革第3講 關於代表履職的幾個問題_五、代表履職當中需要處理好的幾組關係第2講 關於地方人大常委會的幾個問題_一、地方人大常委會來之不易第10講 關於鄉鎮人大的幾個問題_二、鄉鎮人大的工作與建設第8講 人大制度在北京實踐中的若干問題_一、關於工作理念:對人大制度應有敬畏之心一、地方人大常委會重大事項決定權的含義第7講 關於人大代表工作的幾個問題_六、關於充分發揮代表作用問題第10講 關於鄉鎮人大的幾個問題_二、鄉鎮人大的工作與建設第9講 人大制度在北京區縣的實踐_二、區縣人大在北京的實踐情況第6講 關於人大監督的幾個問題_四、人大監督的歷史與現狀二、關於人大街道工作機構及其職能的定位問題第4講 關於地方立法的幾個問題_一、地方立法的定位一、加強縣鄉人大工作和建設的意義、要求和原則第7講 關於人大代表工作的幾個問題_二、代表履職培訓工作一、關於人大制度:執政黨保證人民當家作主的根本政治制度四、人民代表大會制度60年的主要不足一、關於人大制度:執政黨保證人民當家作主的根本政治制度第4講 關於地方立法的幾個問題_四、地方立法的權限第13講 關於加強縣鄉人大工作和建設的幾個問題_二、關於做好代表選舉工作六、人民代表大會制度是羣衆路線的最好實現形式和最高實現形式第6講 關於人大監督的幾個問題_一、人大監督的性質與意義五、地方人大常委會行使重大事項決定權的實踐第14講 從羣衆路線到人大制度_四、解決脫離羣衆問題最根本的是要靠制度第11講 關於加強街道人大工作和建設的幾個問題_三、人大街道工作和建設的新進展第9講 人大制度在北京區縣的實踐_三、人大制度在北京區縣實踐中的幾點體會第4講 關於地方立法的幾個問題_六、地方立法的程序(運作)第6講 關於人大監督的幾個問題_五、人大監督的北京實踐第14講 從羣衆路線到人大制度_一、從黨的羣衆路線說起第7講 關於人大代表工作的幾個問題_五、代表履職監督工作第4講 關於地方立法的幾個問題_十、地方立法的特徵第9講 人大制度在北京區縣的實踐_一、地方人大中的區縣人大一、人民代表大會制度60年的風雨歷程第13講 關於加強縣鄉人大工作和建設的幾個問題_二、關於做好代表選舉工作第7講 關於人大代表工作的幾個問題_一、代表工作的定位第10講 關於鄉鎮人大的幾個問題_一、鄉鎮人大的歷史沿革四、代表履職中的兩個具體問題:如何提出議案和建議、批評、意見三、人民代表大會制度60年的基本經驗四、代表履職中的兩個具體問題:如何提出議案和建議、批評、意見七、在堅持完善發展人民代表大會制度上做文章、下功夫,推動人民代表大會制度的與時俱第4講 關於地方立法的幾個問題_五、地方立法的格局第4講 關於地方立法的幾個問題_七、地方立法的機制第6講 關於人大監督的幾個問題_二、人大監督的主體與客體一、關於在街道建立人大工作機構的回顧參考文獻:第4講 關於地方立法的幾個問題_七、地方立法的機制八、關於加強代表工作之二:建立代表履職激勵和約束機制問題第10講 關於鄉鎮人大的幾個問題_一、鄉鎮人大的歷史沿革第9講 人大制度在北京區縣的實踐_二、區縣人大在北京的實踐情況一、人民代表大會制度60年的風雨歷程第13講 關於加強縣鄉人大工作和建設的幾個問題_三、關於開好縣鄉人大會議問題四、關於工作方式:調整格局、健全機制、創新方法六、地方人大常委會重大事項決定權行使中需要處理好的幾個關係第4講 關於地方立法的幾個問題_三、地方立法的主體一、關於在街道建立人大工作機構的回顧五、地方人大常委會行使重大事項決定權的實踐