二、人大監督的主體與客體
按照憲法和法律規定,人大監督的主體是全國人民代表大會及其常委會和地方各級人民代表大會及其常委會。憲法第62條、63條規定了全國人民代表大會所具有的監督憲法實施的權力,監督國民經濟和社會發展計劃、國家預算的批准與執行的權力,並有權罷免國家主席副主席、國務院組成人員、中央軍委組成人員、最高法院院長、最高檢察院檢察長。憲法第99條規定了地方各級人民代表大會所具有的保證憲法和法律法規在本行政區域實施的權力,監督國民經濟和社會發展計劃、地方預算的批准與實施的權力,並有權罷免本行政區域內經人大選舉的國家機關工作人員。憲法第67條規定了全國人大常委會監督憲法和法律實施的權力,監督國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院工作的權力,撤銷國務院制定的同憲法和法律相牴觸的行政法規、決定和命令的權力,撤銷省一級國家權力機關制定的同憲法和法律相牴觸的地方性法規和決議等權力,也包括相應的人事罷免權力。憲法第104條規定了地方各級人大常委會監督本級政府、法院、檢察院工作的權力,撤銷本級政府不適當的決定和命令、撤銷下一級人民代表大會(地方組織法還包括常委會)的不適當的決議的權力,也包括相應的人事撤職權力等。這充分表明,一般地說,全國人民代表大會及其常委會、地方各級人民代表大會及其常委會,是人大行使監督權力的法定承擔者和經常承擔者(指人大常委會),它們作爲人大監督的主體,是沒有疑義的。
但是,這裡需要就人大代表、全國人大常委會委員長會議和地方人大常委會主任會議、專門委員會在監督中的地位、作用問題,做點分析。
一是人大代表是不是人大監督的主體?作爲國家權力機關組成人員的人大代表或者作爲常委會組成人員的人大代表,在代表大會和常委會上行使審議權、質詢權、罷免權等,都應當視爲代表大會或者常委會集體在行使監督權。代表參加常委會組織的特定問題調查委員會的工作或者參與監督性的專項視察、調查活動,其結果要向常委會報告並在必要時由常委會做出決定,也應該視爲常委會集體在行使職權。至於代表個人持證進行的視察或調查活動,在發現問題時有責任向被視察單位進行反映、提出建議批評意見,或者將批評意見轉交給本級人大常委會,但法律規定代表個人不直接處理問題。這些情況表明,代表只是人大監督權力實施的參與者,而不是人大監督權力的完全擁有者。可以這樣說,一方面,從人大集體有權個人無權的角度上看,代表大會及其常委會纔是監督權的擁有者,它們是行使人大監督權的完全主體,代表個人則不是完全主體。但另一方面,從代表羣體是人民代表大會的主體的這個角度說,從代表大會及其常委會任何監督權力的行使都離不開代表的參與、代表作用的發揮,尤其是多數代表的贊成這個決定作用的角度說,從代表是人大監督權力實施的參與者因而擁有審議權、表決權、投票權、議案提出權、建議批評
意見提出權等這個角度說,人大代表也是一定意義上的監督主體,只不過不經過會議集體表決代表個人不能做出監督決定而已。以此而論,可以說,代表是監督主體,但這個監督主體的地位不夠完全或充分。這裡說的是作爲個體的代表,就每一位常委會組成人員來說,也是如此。
二是委員長會議或主任會議能否作爲監督主體?根據憲法和有關法律規定,委員長會議和主任會議負責處理“重要日常工作”(憲法第68條、地方組織法第48條)。這個重要日常工作,一般包括三大類。一是召集常委會會議及審議議案是否列入常委會會議議程;二是對需要常委會會議審議的重要問題提出初步意見和建議;三是處理重要的機關事務,對不需要常委會審議的工作做出安排等。由此我們可以看出,對於人大監督,委員長會議或主任會議既有提出和安排監督議題的權力,也有對監督議題提出初步意見的權力,從這個意義上講,它也應該是監督的主體;但是,委員長會議和主任會議又不能代替常委會會議行使監督職權,作出監督決定,從這個意義上說,它也不是完全的監督主體。
三是專門委員會能否作爲監督主體?對這個問題,憲法和相關法律都沒有明文規定,只是規定在閉會期間,它在人大及其常委會領導下,研究、審議和擬訂有關議案。它可以審議監督的議題,並可以提出初步的審議意見,而且它也可以受代表大會和常委會委託,對某些專門事項承擔監督實施的主要任務,從這個角度說,它也是監督的主體;但它也並不直接行使代表大會和常委會的監督權,從這個角度說,它也不能算是完全的監督主體。這裡,還想就專門委員會的工作多說幾句。專門委員會是協助人大及其常委會行使職權的專門機構,包括協助常委會行使監督權。應該說,在實際工作中,專門委員會是做了大量工作的,包括監督方面的工作,沒有專門委員會,常委會的許多工作就無法展開。是否需要從法律上多授予專門委員會一些權力,包括監督的權力,以便發揮其更多更大的作用,在我看來,是一個可以研究探討的問題。至於區縣一級人大,我一直認爲應該允許在這一級也設立專門委員會,因爲它在工作上與其他上級人大並沒有太大差別。這是我近年來經常講的一個觀點。自2015年中央18號文件出臺、地方組織法進行修訂以後,這個問題解決了。
以上,我們對人大代表、委員長會議和主任會議、專門委員會是否可以作爲監督主體的問題進行了討論。綜上所說,似可以這樣認爲:他們都具有一定的監督職能,也具有一定的監督權限,從廣義的監督主體來看,他們都應該屬於監督主體;但從他們又不像代表大會和常委會那樣具有可以作出監督決議或決定的權力來看,他們又不是完全意義上的監督主體。這樣,我們就依其是否具有作出監督決議或決定的權力,把監督主體劃分爲兩類:一類是完全意義上的監督主體,即人民代表大會及其常委會;一類是非完全意義上的監督主體,即人大代表、委員長會議和主任會議、專門委員會。在這類監督主體中
,還應當包括臨時受命的具有特定監督任務的監督組織或機構,比如特定問題調查委員會、執法檢查組等。
監督客體亦可稱爲監督對象(監督客體是法律語言,監督對象是政策語言。由於大家比較習慣於監督對象這個概念,我們多數情況下就用監督對象這個概念來闡述)。人大的監督對象問題是比較清晰的,也是比較簡單的,主要是指與國家權力機關相對應的同級國家執行機關。就全國人大來說,其監督對象包括國家主席、國務院、中央軍委、法院、檢察院及其工作人員;就地方人大來說,其監督對象包括本級政府、法院、檢察院及其工作人員。
但是,在這方面也有需要辨析的一些問題。
一是人大工作監督和法律監督的對象是否一致?人大監督的對象主要是同級的“一府兩院”及其工作人員,這對於工作監督和法律監督都是適用的,從這一點說二者是基本一致的。但是,又不能說二者完全一致,因爲法律監督比工作監督的範圍要廣。這裡主要是指法律監督的範圍還要包括上一級人大對下一級人大制定的地方性法規、規範性文件進行備案審查這種法律監督形式。比如。全國人大要對省一級人大制定的地方性法規、做出的決議決定是否同憲法、法律、行政法規相牴觸進行監督,同時還要對一切國家機關是否以憲法爲活動準則進行監督等。同樣,省一級人大對下級人大也要進行這種法律監督,包括設區的市級人大制定的法規也需要報批以後才能生效實施。就是說,法律監督的對象比工作監督的對象要寬。
二是人大監督對象是否可以包括駐本行政區域內,但又屬於上級垂直管理的執法部門?這些年來,隨着垂直管理部門的不斷增多,除了公安、國家安全部門以外的許多部門也都劃爲垂直管理序列了,比如國家稅務、工商管理、質量檢驗、國土資源等部門,於是這個問題就凸顯出來了。對這個問題有兩種意見:一種意見認爲人大隻能監督由它產生對它負責的國家機關,而不能監督上級派駐的分支機構,對於後者只能由上一級人大進行監督。另一種意見則認爲,對上級派駐的垂直管理部門也可以進行監督,理由是人大保證憲法和法律在本行政區域內的實施並有決定本行政區域內重大事項的權力,而這些派駐單位多是負有重要執法功能且對本行政區域經濟社會發展具有重要作用的部門,如果不能對其進行監督,不但人大的上述職權無法落實,而且人大在本行政區域內的重大事項決定權在某種程度上也就形同虛設了。我個人傾向於認爲,後面這種說法是成立的,就是應該把垂直管理部門納入監督範圍。另據瞭解,重慶市人大常委會制定了一個規範性文件,要求各區縣人大常委會把由政府垂直管理的駐區縣分支機構列入自己的監督範圍。但對其進行的監督與對自己產生機構的監督還是應該有所區別。這種監督應該以法律監督爲主,包括執法檢查等,對其進行工作監督也應該主要限定在與執法有關的工作範圍之內,而對其負責人的人事監督,如果想有所作爲,則應該採取向其主管上級提出意見建議的方式。
(本章完)