二、地方人大常委會行使重大事項決定權的內容
應該說,行使重大事項決定權的關鍵問題,是對重大事項的界定問題,它包括概括性的概念內涵和列舉性的概念外延兩部分。
首先,關於重大事項的內涵。從目前收集到的地方性法規或者相關規範性文件來看,對於重大事項這個概念,許多法規或文件採取了不進行概念內涵的闡述而只進行列舉的方式,但也有少數法規或文件進行了內涵界定。就作者所見,比較詳細的內涵界定可以舉《河北省人大常委會討論、決定重大事項的規定》爲例。規定是這樣寫的:“本規定所說重大事項,是指本行政區域內政治、經濟、文化和社會發展中帶有全局性、根本性、長遠性,以及事關人民羣衆切身利益、迫切需要解決,應當由省人民代表大會常務委員會討論、決定的事項。”我認爲,這個界定基本準確。它包含了這樣幾個要素:一是涵蓋了本行政區域內的政治、經濟、文化和社會諸方面,由社會一詞概涵教育、科學、衛生、民政、民族、環境和資源保護等內容,也是可以的,範圍比較全面。二是就此範圍內能夠稱得上重大事項的應該具有三性(或至少具備其中之一),即根本性、全局性、長遠性。對於這三性,凡是界定重大事項內涵的法規或文件基本上都要說到,已經是大家約定俗成的詞彙。三是在這三性之後,特別說到應該是屬於“事關人民羣衆切身利益、迫切需要解決”的事項。我認爲,這是人大應當積極迴應社會關切的必然要求;也可以理解爲凡是事關人民羣衆切身利益、又迫切需要解決的事情,即使其級別還夠不上很重大,也應該如此視之。四是最後回到“應當由省人民代表大會常務委員會討論、決定的事項”這一法律用語,作爲結句,有兜底作用,也有澄清對錶述可能發生誤解時進行規避的作用。我給大家介紹這個表述,只是說它概括得還可以、還不錯,並不是說只有它正確,別的都不行。
其次,關於重大事項的外延。從我見到的地方法規和文件來看,一般都要寫到重大事項的外延這一部分,因爲如果你對其內涵不做界定,也不講外延,那就基本上沒法操作了,法規或者文件也就沒有意義了。外延一般可以分爲幾個部分:
一是應當由人大常委會討論、決定的事項。這是人大常委會行使重大事項決定權的主要方面,我們可以稱其爲行使重大事項決定權的第一類事項。我們這裡舉2009年制定的《廣州市人大常委會討論決定重大事項辦法》爲例加以介紹。其第四條規定:“本行政區域內的下列重大事項應當提請本級人民代表大會常務委員會審議,並作出相應的決議、決定:(一)貫徹執行憲法、法律、法規和上級人民代表大會及其常務委員會以及本級人民代表大會的決議、決定的重大措施;(二)中共廣州市委建議由常務委員會決定的重大事項;(三)推進依法治市,加強社會主義民主法制建設的重大決策和部署;(四)國民經濟和社會發展五年規劃的調整方案;(五)根據市人民政府的建議對市國民經濟和社會發展計劃的部分變更;(六)根據市人民政府的建議對市本級財政預算的部分變更;(七)市本級財政決算;(八)涉及人口、環境、資源等方面的重大措施;(九)教育、科學、文化、衛生、體育等事業的發展規劃及重大措施;(十)民政、民族、宗教等方面的重大措施;(十一)市人民檢
察院檢察長在重大問題上不同意檢察委員會多數人的決定而提請決定的事項;(十二)授予或者撤銷廣州市榮譽市民稱號;(十三)市人民代表大會交由常務委員會審議並作出決定的重大事項;(十四)市人民政府提請或者市中級人民法院、市人民檢察院、廣州海事法院建議常務委員會審議並作出決定的其他重大事項;(十五)法律、法規規定應當由常務委員會審議並作出決定的其他重大事項。”
二是應當向人大常委會報告,聽取審議意見和建議,且在必要時可以作出決議、決定的重大事項。應該說,如果只是聽取報告進行審議並提出意見建議,而不作出決議或決定,這一類事項在嚴格意義上不屬於決定權的範圍,而屬於監督權的範圍,只有在對聽取和審議的內容作出決議或決定的時候,它才進入了行使決定權的範圍。我們也正是在這個意義上,說這些也是行使重大事項決定權的重要內容,我們可以稱其爲行使重大事項決定權的第二類事項。我們還是舉廣州市人大常委會的上述辦法爲例,其第五條:“本行政區域內的下列重大事項應當向本級人民代表大會常務委員會報告,常務委員會可以提出意見、建議:(一)本市國民經濟和社會發展計劃執行情況;(二)實施市國民經濟和社會發展五年規劃的中期評估情況;(三)市本級預算執行情況,市本級預算超收收入安排使用情況;(四)市本級預算執行和其他財政收支的審計情況及審計查出問題的整改情況;(五)市本級預算外資金的使用、管理情況;(六)市本級養老保險、失業保險、工傷保險、生育保險、醫療保險等社會保險基金和住房公積金收支管理及環境保護資金的徵集使用情況;(七)土地利用總體規劃和年度利用計劃、城鎮體系規劃的執行情況;(八)城市總體規劃的制定、修改及執行情況;(九)由市本級財政性資金投資的,對經濟社會發展、環境和自然資源保護有較大影響的建設項目的立項;(十)市人民政府履行國有資產出資人職責和國有資產監督管理的情況;(十一)水、電、燃氣、公共交通等公用事業價格和教育、醫療等公益服務價格的調整,對農民、企業等收費的國家行政收費項目和收費標準的調整;(十二)華僑、歸僑和僑眷權益保護情況;(十三)主要江河流域、沿海灘塗的開發利用和資源環境保護情況;(十四)風景名勝區、歷史文物古蹟和自然保護區的保護情況;(十五)市人民政府對重大突發事件的應急處置情況;(十六)市人民政府推進依法行政的情況;(十七)市人民代表大會選舉或者常務委員會決定任命的人員違法違紀造成重大影響的事件和處理意見;(十八)同外國地方政府建立友好關係;(十九)市人民政府、市中級人民法院、市人民檢察院和廣州海事法院認爲需要報告的其他重大事項;(二十)法律、法規規定應當向常務委員會報告的其他重大事項。”比較遺憾的是,它這裡沒有規定“在必要時可以作出相應的決議、決定”,其實有這樣一個規定就更實用、也更有力度。許多省級人大,比如黑龍江、湖南、河南、山西、浙江、甘肅、山東、吉林、青海、湖北、遼寧、江蘇、內蒙古、陝西等人大的地方性法規都是這麼規定的。
三是應當事前徵詢人大常委會意見或者應當得到人大常委會同意,然後再按照審批權限報批,並將報批結果報告人大常委會的事項。一般說,其項目很簡單,但
很重要,可以包括行政區劃的調整和政府機構的變動等。由於廣州市人大常委會上述辦法中沒有這一部分內容,我們引其他省的地方性法規加以介紹。一是2002年制定2014年修改的《河南省人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定》第六條:“下列事項,應當先徵求省人大常委會意見,然後按照審批權限報請批准,並報省人大常委會備案:(一)省轄市、縣(市、區)行政區域的合併、撤銷、設立、隸屬關係及名稱變更;(二)行政、司法機關的機構設置變更方案;(三)法律、法規規定應當向省人大常委會備案的重大事項及省人大常委會認爲需要備案的其他重大事項。”二是2001年制定的《浙江省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》第五條:“本行政區域內的下列事項,應當徵求本級人大常委會意見後,再按照審批權限報請批准,並將批准情況報本級人大常委會備案:(一)行政區域的調整方案和行政區域名稱變更、政府駐地的遷移;(二)人民政府工作部門的設立、增加、減少或者合併方案;(三)同外國地方政府建立友好關係。”我認爲,這裡說的是,這個事情的批准權限可能不在同級人大(比如,在上級政府),但是你不能不讓人大知道這個事情。所以,這一條規定對於此類事情,事前必須徵求人大意見,人大常委會同意或提出意見後,再履行報批手續;如果人大常委會對這件事情有異議或者不同意,而且理由很充足,那政府就應該重新考慮。我們可以稱其爲行使重大事項決定權的第三類事項。這一點很重要,也很有必要。
四是應當向人大常委會報備(或稱抄報)的事項。就其內容來說,可以包括政府機構改革方案、政府組成部門及派出機構變更情況、法院檢察院機構設置及變更情況、城市控制性詳細規劃和歷史文化保護區規劃的編制、下一級行政區劃的變動情況等。我們可以稱其爲行使重大事項決定權的第四類事項。我們也舉廣州市人大的上述辦法來印證這項內容。其第六條:“本行政區域內的下列重大事項,應當在經批准之日起三十日內報常務委員會備案:(一)區、縣級市行政區劃的調整和行政區域名稱變更;(二)市人民政府工作部門的設立、增加、減少或者合併;(三)城市控制性詳細規劃和歷史文化保護區保護規劃的編制;(四)法律、法規規定應當報常務委員會備案的其他重大事項。”
應該說,這四類事項,第一類切切實實地是屬於人大常委會行使重大事項決定權的範圍;第二類則是與人大常委會行使監督權相關聯的、但必要時可以行使重大事項決定權的範圍;第三類雖然不屬於人大常委會行使重大事項決定權的範圍,但人大常委會對這類顯然更加重大的問題具有知情權和意見表達權,而且政府和法院、檢察院應該對人大常委會的這種知情權和意見表達權給予必要的尊重;第四類雖然也不屬於人大常委會行使重大事項決定權的範圍,但對這類事項人大常委會是具有知情權的,而且也是在知情後可以表達意見的。我的意思是講,後兩類事項雖然不屬於人大常委會直接行使重大事項決定權的範圍,但這種知情權和意見表達權,則是與憲法和法律規定的人大常委會的重大事項決定權密切相關的,也可以說是這種知情權和意見表達權是憲法和法律通過重大事項決定權間接地賦予的,同樣不可小覷、不可漠視。
(本章完)