憲法的統帥作用
○許崇德
中國特色社會主義法律體系是以憲法爲統帥，由多部門多層次法律規範組成的結構嚴謹的有機整體。充分認識憲法在中國特色社會主義法律體系形成和完善中發揮的統帥作用，對於維護憲法作爲國家根本法的權威地位、堅持社會主義法制的統一和尊嚴，具有重要意義。
吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議上鄭重宣告：一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法爲統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律爲主幹，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規範構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。中國特色社會主義法律體系的形成，是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑，標誌着依法治國、建設社會主義法治國家的戰略目標推進到了新的發展階段。中國特色社會主義法律體系是以憲法爲統帥，由多部門多層次法律規範組成的結構嚴謹的有機整體。充分認識憲法在中國特色社會主義法律體系形成和完善中發揮的統帥作用，對於維護憲法作爲國家根本法的權威地位、堅持社會主義法制的統一和尊嚴，具有重要意義。
一、以憲法爲統帥主要表現在法律以憲法爲依據而制定
新中國成立60多年來，特別是改革開放30多年來，在中國共產黨的領導下，經過全國人民的共同努力，終於在2010年底形成了這個涵蓋國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設各個方面的法律體系，這是我國立法工作取得的偉大成果，是中國法治發展進程中的一件大事。中國特色社會主義法律體系以中華人民共和國憲法爲統帥，主要表現在我國政治、經濟、文化、社會等各個方面的法律都是以憲法爲依據而制定的。一般說憲法是“母法”，就是從這個意義上而言的。
全國人大和全國人大常委會所制定的法律，通常都在第一條中明確規定“本法是根據憲法制定的”。譬如，《中華人民共和國刑事訴訟法》第一條就規定：“爲了保證刑法的正確實施，懲罰犯罪，保護人民，保障國家安全和社會公共安全，維護社會主義社會秩序，根據憲法，制定本法。”還有一些法律是根據憲法的某個專門條款而制定的。如《中華人民共和國兵役法》第一條就這樣規定：“根據中華人民共和國憲法第五十五條‘保衛祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個公民的神聖職責。依照法律服兵役和參加民兵組織是中華人民共和國公民的光榮義務’和其他有關條款的規定，制定本法。”這些都是以憲法爲依據制定法律的明顯例證。
我國的立法以憲法爲依據，過去如此，將來仍將如此。在中國特色社會主義法律體系形成之後，還要繼續使這個法律體系日臻完善，有些新的法律需要制定，有的現行法律必須適應客觀實際的變化而修正。不論是制定新法，還是修改已有法律，都要堅持以憲法爲立法依據。總之，中國特色社會主義法律體系的形成和未來的發展，都離不開憲法發揮其統帥作用。
二、以憲法爲統帥是由憲法的性質、地位和內容決定的
中國特色社會主義法律體系以憲法爲統帥，這是由憲法的性質和地位決定的。我國憲法和法律是黨的主張和人民意志的統一，是在黨的領導下充分發揚民主制定的，體現了黨的主張，體現了全國各族人民的意志和利益。在經過法定程序進行法律化的時候，黨的最根本、最重要的主張和人民最根本、最重要的意志，就制定爲憲法。憲法是根本法，具有最高的法律效力。
而黨的最根本、最重要的主張和人民最根本、最重要的意志之外的其他主張和意志，則轉化爲具體門類的法律以及其他形式的法規。這些法律法規雖然也有國家賦予的強制力和約束力，但是，不同層次法律規範的效力並不相同。憲法是上位法，法律法規是下位法，下位法不得牴觸上位法，一切法律法規都不能同憲法相牴觸。
另一方面，中國特色社會主義法律體系以憲法爲統帥，也是由憲法規定的內容決定的。憲法是國家根本法，其重要性不言而喻。但憲法不是法律大全，不能把全部法律規範都包攬無遺，更不能代替一般的法律。憲法的主要內容僅僅在於規定社會經濟制度和國家政治制度等的根本原則。這些根本原則需要其他一般的法律加以具體化，有的甚至是憲法本身明文規定要求制定相應的法律。例如，現行憲法第八條規定：“參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的範圍內經營自留地”，至於在什麼範圍內可以經營自留地，憲法並不作具體規定，而是由通常的立法去加以解決。又如，憲法第十三條也有類似規定：“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”，國家“可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償”。正是諸如此類的一系列規定，要求有大量相應的立法，才能使憲法的原則落到實處。這表明，憲法在我國法律體系中的統帥地位與統帥作用是不可替代的。
爲了保證憲法的統帥地位，國家賦予憲法與一般法律以不同的修改程序。從提案權來看，全國人大主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院，全國人大的一個代表團或者30名以上的代表聯名，可以向全國人大提出修改法律的議案；但憲法的修改則只能由全國人大常委會或者1/5以上的全國人大代表聯名提議。從議案的表決來看，憲法修正案須由全國人大以全體代表的2/3以上的多數通過；而法律案則需全體代表的過半數通過即可。修改程序的差別體現了憲法的穩定和尊嚴高於一般的法律。
三、保障社會主義法制的統一和尊嚴應以憲法爲基礎
中國特色社會主義法律體系內容極其豐富，涉及面非常廣泛，作爲一個法律體系，它是一個層次分明、結構清晰的整體。按照現行的中華人民共和國憲法第五條的規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。”這裡強調的也就是保障中國特色社會主義法律體系的統一和尊嚴。必須指出，統一和尊嚴應該有公認的共同基礎。這個基礎就是憲法。黨的十六屆三中全會曾對憲法作出明確定義：“中華人民共和國憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是保持國家統一、民族團結、經濟發展、社會進步和長治久安的法制基礎。”由此可見，法制的統一和尊嚴最基本的要義是統一於憲法，服從於憲法的尊嚴，只有在憲法的基礎上，才能保障我國法律體系的統一和尊嚴。
我國法治建設的基本方針是實現“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。有法可依是不可缺少的前提。假如無法，那就什麼都談不上。中國特色社會主義法律體系既已形成，有法可依這個前提就已經完全具備。但徒法不足以自行。假如不抓實施，即便有再多再好的法律，也屬枉然。吳邦國委員長2010年1月24日在形成中國特色社會主義法律體系座談會上曾強調指出，“法律的生命力在於實施”, “我們要在繼續加強立法工作的同時，採取積極有效措施，切實保障憲法和法律的有效實施”。實踐證明，制定法律與實施法律必須並重。在建設社會主義法治國家的歷史進程
中，我們應當更好地堅持和做到有法必依，執法必嚴，違法必究。
在法律法規的實施中，應當進行日常的監督審查，審視其是否與憲法相牴觸。這是維護和保證社會主義法律體系的統一和尊嚴所必需的。在我國社會生活中，不乏這方面的實例。1982年頒佈的行政法規《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，在實施中因不符合憲法關於以人爲本，保障公民基本權利的原則而於2003年8月1日被宣佈廢除，同時，國務院另行制定並公佈了新的行政法規《城市生活無着的流浪乞討人員救助管理辦法》，就是一例。
按照我國的現行制度，全國人大常委會有權審查行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例等是否牴觸憲法，並作出處理。不僅行政法規需要接受監督審查，即使是法律，甚至是基本法律，也要接受監督審查。1990年4月，第七屆全國人大第三次會議通過關於香港基本法的決定，指出“香港特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》、按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的”。這是全國人大對基本法律作出合憲性審查的範例。
四、憲法的發展推動了整個法律體系的完善
憲法在中國特色社會主義法律體系形成和發展的過程中，不僅發揮了統帥作用，而且憲法本身也在不斷地發展和完善之中。1982年制定的現行憲法，要比過去的幾部憲法更爲完善。而從1988年到2004年期間，憲法本身又經歷了4次部分內容的修正，通過了31條修正案。憲法本身的不斷髮展和完善，使憲法在社會主義法律體系中的統帥作用得到加強。
適應經濟社會的發展和社會主義法治建設的需要，對憲法適時進行修正、補充，是十分必要的。譬如，改革開放前，我國一直實行公有制的所有制形式和計劃經濟體制，否定物權概念的存在。在這種社會背景下，私人所有和商品流通被完全否定，更談不上物權立法了。自1993年第七條憲法修正案規定“國家實行社會主義市場經濟”和1999年第十四條憲法修正案規定“國家在社會主義初級階段，堅持公有制爲主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配爲主體、多種分配方式並存的分配製度”之後，物權的概念逐漸得到社會認可，物權立法也隨之加快步伐。2007年通過的《物權法》第一條開宗明義規定：“爲了維護國家基本經濟制度，維護社會主義市場經濟秩序，明確物的歸屬，發揮物的效用，保護權利人的物權，根據憲法，制定本法。”可見，憲法自身的發展與完善，是中國特色社會主義法律體系發展與完善的一個重要條件。
同時，憲法的與時俱進，也必然帶動中國特色社會主義法律體系其他組成部分的發展。舉例來說，1999年，第九屆全國人大第二次會議通過第二十八條憲法修正案，把“其他反革命的活動”修改爲“其他危害國家安全的犯罪活動”，因而使得刑法及其他有關的法律隨之作了相應的改變。廢棄“反革命”，雖然只是某個詞彙的消失，但人們卻從中感受到一個特定時代的遠去，國內外反響頗大。
建設中國特色社會主義是一項長期的歷史任務，完善中國特色社會主義法律體系也是一項長期的歷史任務，必須隨着中國特色社會主義實踐的發展而發展。在中國特色社會主義法律體系的形成和完善、社會主義民主制度的建設和發展中，憲法始終起着統帥作用。我們每一個公民和國家工作人員都應認真學習憲法，更好地掌握憲法的基本精神，沿着憲法指明的方向和道路前進。
（選自《求是》2011年第7期）
（本章完）