在兵農分離的募兵制實施之前，華夏大地上的軍閥，除了西涼軍那種不事生產光靠搶的禽獸以外，其他諸侯多多少少都得尊重農時，春秋耕作收割，冬夏農閒用兵。
這樣，才能讓自己的領地有可持續發展性，不至於竭澤而漁。
尤其是195年，建安元年，隨着天下漢臣諸侯名義上重新聽命於皇帝，無法興無名之師互相攻伐，這種收斂就愈發明顯了。
從正月下旬，到三月過半，整整兩個月的春耕季，以及春耕前的開荒準備期，所有州牧都在種田，沒有挑事。
李素自然也不能例外，他在成都每天除了吃喝玩樂泡澡搓背，就是料理日常公務、勸農整頓，一派無爲而治。
直到三月下旬，李素才結束了無爲而治，有了一些動作。
首先，是他在三月十六的時候，就派了信使，正式給劉備上書，勸劉備在自己後方的部分州試行“廢牧立使”，陳明利害。信送到之後，劉備自然會在長安組織討論，形成公論，然後送去雒陽請皇帝批准——
劉協正月裡就已經從弘農起駕去雒陽了。河南尹朱儁自194年下半年開始，花了不少錢修繕雒陽宮殿，年底的時候已經初步修復了。
雖然沒有靈帝時那麼奢華，很多裝飾性的東西破壞了之後也沒重建，但至少已經沒有斷壁殘垣，廢墟垃圾也都清理掉了。修復後的皇宮只能說是簡樸而乾淨，頗有簡約風，住肯定是沒問題的。
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劉備想在自己的統治區內實施民政改革，而且理由充分，有“爲了防止國家再陷入軍閥割據”這個大義名分，劉協當然不可能阻止了，也沒借口、沒實力阻止。所以這事兒也就是往返走個過場，主要時間都花在信使趕路上，不出兩個月肯定會有定論。
李素的信使三月十六離開成都，四月初八抵達長安，劉備會商討論、讓鍾繇荀攸劉巴都諫言獻策，花了六七天工夫。四月十五派鍾繇從長安出發，帶着劉備陣營的共同意見去朝見皇帝。
鍾繇因爲是文官，不能跟快馬信使那樣沒日沒夜趕路，所以走得慢點，長安到雒陽七百多里路走了十天，十八日到華陰，二十日到弘農，二十五到雒陽。
劉協接見後，拿着鍾繇呈遞的劉備表章，問董承、段煨和朱儁，還有作爲三公的楊彪、蔡邕、趙溫，讓他們都發表意見：
“諸卿，皇叔表奏右將軍李素由益州牧調任雍州牧，併力陳當年劉焉逆賊‘廢使立牧’之失當，建議在益州等無戰亂的內地州重新廢除州牧，另設三使，以爲試點，觀望對於上述各州漸漸消弭軍閥割據之患的效果，卿等以爲如何？”
在掌握兵權的三人當中，段煨跟劉備關係相對最若即若離，畢竟段煨當初在涇原之戰中就已經決心投靠劉備求個安定了。後來是機緣巧合董承得勢，段煨又不得不回自己的根據地弘農，纔跟董承一起留在中樞。
所以劉協垂詢時，段煨第一個表示：“陛下，臣一介武夫，不懂民政。但自先帝以來，天下大亂，凡禍亂天下的軍閥諸侯，無不是刻意強化自己的兵權，沒聽說有在自己管轄州郡內削弱兵權、制約自己手腳的。
何況漢中王此論並未要求推行天下，只求在他管轄數州內施行，也不虞其他心懷猶豫疑慮的州牧猜忌，可見其心在公、所倡穩重。”
劉協沒有表情地點點頭，然後點名讓董承開口。
董承是如今朝中將領跟劉備關係最戒備的一個——也談不上敵意，純粹只是戒備，因爲劉備的武力太強大了，讓董承忍不住猜疑恐懼。
所以董承委婉地說道：“漢中王此論確實爲公，只是實施之際，難免有些……讓人看不明白。他若是覺得各州不該再設州牧，爲何在李素建議以後不再新設州牧的同時，又趕着讓李素調任雍州牧？雍州不也是內地無需防範蠻夷外敵的州，那也是朝廷腹心所在，要是按漢中王的建議，雍州首先該設置三使。”
沒想到董承剛說到這兒，三公當中作爲知兵權威的太尉楊彪出言反駁了：“車騎將軍此言差矣，雍州如何能說是無需防備邊患的內地州？郭汜在武都，與雍州安定郡的朝廷守軍隔隴山對峙。
我以爲，漢中王在雍州暫時繼續設置州牧，也是爲了更快更便捷地調度資源消滅郭汜這個禍國餘孽。而且北地郡、馮翊郡與河套諸胡鄰接，也未徹底掃平。從中平五年須卜骨都侯以休屠各部叛漢以來，雍州早就有邊患了，無非之前休屠各部並未真正大舉入寇。”
楊彪這番話，讓董承的反對不太站得住腳，他本來也就是強詞奪理想方設法找藉口，本來就不嚴密。
董承暗忖：“哼，你兒子當了大行令，都不來雒陽赴任，反而留在長安、或爲劉備出使四方。楊彪，你這不忠之心，簡直昭然若揭！”
可惜這話是不能說出來的，說出來就徹底撕破臉了，也就只能心裡想想。
其他兩位三公沒怎麼插話，司徒趙溫就在那兒當和事佬，勸董承和楊彪。蔡邕則是全程老神在在一言不發，眼觀鼻鼻觀心，反正皇帝討論的是要不要給他女婿另外調任一個州牧，這議題他要避嫌。
劉協掃視全場，對朱儁投去鼓勵的眼神，讓朱儁最後扮演定海神針、消弭朝中分歧。
朱儁原本是不想發言的，主要是他身體不太好，已經沒了當年的雄心壯志。
歷史上的朱儁，在195年就死了，不過歷史上他的死因是“郭汜扣押百官時，朱儁性情剛烈，不甘受辱氣死”，所以現在沒有了郭汜的羞辱，他好歹還能走動。
但畢竟也是六十好幾的人了，身體本來就不好。去年下半年爲了操心徹底修復雒陽皇宮的事兒，他又親自奔走、經常加班加點監督工期，深秋初冬的時候還偶感風寒了兩次，身體愈發虛弱。
劉協讓太醫給朱儁看過，當時也說不出什麼所以然來，只是讓朱儁靜養。回來後劉協私下裡問那個太醫，讓他別怕說錯話，不要諱疾忌醫。然後劉協就得知：哪怕朱儁沒有別的什麼意外，估計也就這兩年了。而且風寒和勞累讓朱儁的心肺都有一定的受損。
從現代醫學來看，那就是高血壓心臟病這些風險都在提高，還有風寒轉化的肺炎漸漸趨於慢性。當然這些細節太醫肯定是說不出來的，古代也沒這些醫學概念。
從那以後，劉協就給了朱儁唯一的特權——上朝的時候可以賜座。
此時此刻，朱儁見他不出馬就沒個結果，皇帝也給暗示了，就掙扎着要撐着身體站起來。
劉協連忙出聲，示意旁邊維持朝議秩序的宦官過去扶着：“大將軍不必起身，坐着回奏即可。”
朱儁拱了拱手，順勢重新坐好：“陛下，老臣以爲，漢中王此議，於國有益。長遠來說，確能減少邊將割據。至於他先試點哪裡、後試點哪裡，並不是眼下最重要的議題。不如先做下去，效果好了，自然可以要求他在所轄數州全面推廣。
天下還有那麼多州牧戀棧不去，不肯支持這項改革呢，我們何必對漢中王苛責過多？天下大勢板蕩如此，皇室權威衰微，乃近十年戰亂，累至今日，自然也非一朝一夕可解決，陛下春秋鼎盛，何不嘉獎忠善，徐徐而爲。”
最後這句話，對劉協的打動很大。
他最大的優勢，就是年輕，他才十五六歲，還有得等，找機會找藉口擠兌住天下統兵諸將才是最好的，反正那些長輩軍閥都活不過他。
“既如此，便準皇叔所奏，太常卿，擬旨。”
準了設立三使和調任李素爲雍州牧後，下一個議題就是確立其他一些原先就沒有州牧的州的三使人選——這跟前一個議題是獨立的，一碼事歸一碼事，要單獨討論。
劉備要拆分益州爲益州和滇州，然後在益州、滇州推薦三使人選，這些劉協已經不過問了。
但劉備建議在交州設三使，這是肯定要經過朝廷討論的，交州有機緣設使，只是因爲交州刺史張津被殺之後，朝廷沒有任命交州牧。
劉協：“皇叔另一封表章中，表安南將軍趙雲領交州防禦使，長沙太守魯肅爲交州布政使，並希望朝廷配合於他，從朝中另派一人爲交州觀察使，以見證三使制度的效果、能否不戰而使交州各郡重新歸於朝廷統轄、按舊制四時納貢。諸卿以爲趙雲、魯肅是否勝任？若從其議，觀察使又派何人爲妥。此人既要足夠秉公，又要名望足以服衆，才能監察魯肅施政。”
劉協對於劉備表的這兩個人選裡的趙雲，還是非常有好感善意的。畢竟趙雲當年在十常侍之亂中、劉協從南宮通往北宮的複道上，跳橋逃生，趙雲救助過他。劉協後來也觀察過幾次，發現趙雲是劉備帳下諸將當中最重視大義的。
這一點跟關羽張飛不一樣，關羽張飛更多就是跟劉備私交好，他們忠漢是因爲忠劉備。而趙雲的忠漢更多是純粹的忠漢。
所以劉協言語當中，下意識就表達出了一個傾向：如果派去觀察使，那也是觀察魯肅的，趙雲不用被觀察。
朝臣能做到如今的位置，個個都是人精，他們也聽得出皇帝的傾向，也不想吃力不討好做這個惡人。一番商議之後，楊彪趙溫蔡邕達成了統一意見：
“起奏陛下，臣等以爲，各州設置三使，位在太守之上，必須從朝中派出九卿級別的重臣擔任，才足以示重視。九卿之中，現有大鴻臚王朗執掌安撫各方，正當其責。且王朗擔任大鴻臚前，原爲會稽太守，瞭解南方山越事務。讓他觀察交州、協調夷越、督促魯肅，足以示天下以公。”
劉協看這一次朝中意見居然那麼統一，也就大筆一揮，頒佈旨意讓王朗去監視趙雲魯肅。
這也算是朝廷往劉備陣營內部安插的一顆釘子。